Nuova configurazione della confisca nel TUF
Ambito oggettivo della confisca: solo il profitto della violazione
Nel quadro del decreto legislativo approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri, in attuazione della delega di cui all’articolo 19 bis della legge 21/2024 sulla riforma dei mercati dei capitali, viene ridisegnato l’istituto della confisca previsto dal decreto legislativo 24 febbraio 1998 numero 58 Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria TUF.
La confisca è ora circoscritta al solo profitto effettivamente derivato dalla violazione, con eliminazione del riferimento al prodotto, in coerenza con i rilievi formulati dalla giurisprudenza costituzionale. Il provvedimento si allinea in tal modo a una concezione maggiormente garantista e proporzionata, che collega la misura reale all’arricchimento concretamente conseguito dall’autore dell’illecito.
Confisca disposta tramite ingiunzione e confisca per equivalente
La Consob viene espressamente abilitata a disporre la confisca mediante ingiunzione di pagamento, inserendo così lo strumento confiscatorio nel più ampio perimetro delle proprie competenze in tema di accertamento e repressione delle violazioni al TUF.
È inoltre prevista la possibilità di ricorrere alla confisca per equivalente su beni di valore corrispondente al profitto illecito, qualora il destinatario della misura non disponga di somme liquide sufficienti. In tale ipotesi, il sacrificio patrimoniale viene traslato su altri cespiti, nel rispetto del criterio di corrispondenza economica tra vantaggio conseguito e valore dei beni oggetto di ablazione.
La disciplina dell’applicazione concordata della sanzione
Il meccanismo di settlement davanti alle Autorità di vigilanza
Nel medesimo contesto riformatore, viene introdotta una procedura di definizione consensuale del procedimento sanzionatorio comunemente qualificata come settlement. I soggetti destinatari di una contestazione di violazione del TUF possono proporre all’Autorità di vigilanza competente la conclusione di un accordo volto a chiudere il procedimento.
L’intesa comporta, in caso di esito positivo, la riduzione di un terzo della sanzione amministrativa pecuniaria altrimenti applicabile. La diminuzione è subordinata a un duplice impegno da parte del soggetto responsabile: da un lato, la rimozione delle conseguenze della violazione; dall’altro, l’indennizzo degli investitori che abbiano subito un pregiudizio in ragione dell’illecito. Il sistema incentiva la collaborazione e la sollecita definizione delle pendenze, incidendo sulla riduzione del contenzioso sanzionatorio.
Rimodulazione delle sanzioni pecuniarie
Coordinamento tra gravità delle condotte e limiti edittali
Il decreto legislativo di riforma interviene sui limiti edittali delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal TUF, con l’obiettivo di adeguarne l’entità alla reale gravità delle violazioni. Le condotte considerate riguardano principalmente:
- l’inosservanza degli obblighi di trasparenza nei confronti del mercato e degli investitori
- le regole sulla corretta prestazione dei servizi di investimento
- le comunicazioni obbligatorie prescritte per gli emittenti quotati
Sanzioni a carico di società ed enti
Per le violazioni degli obblighi in materia di intermediazione finanziaria e dei doveri gravanti sugli emittenti, quando commesse da società o enti, le sanzioni amministrative pecuniarie sono fissate in una forbice che va da un minimo di cinquemila euro fino a dieci milioni di euro, ovvero fino al cinque per cento del fatturato totale annuo se tale ammontare risulta superiore a dieci milioni di euro. La previsione di un collegamento percentuale al fatturato consente di calibrare la sanzione alla dimensione dell’operatore, preservando la funzione dissuasiva anche nei confronti dei soggetti di maggiori dimensioni.
Sanzioni nei confronti delle persone fisiche
Per le persone fisiche che svolgono funzioni di amministrazione, direzione o controllo all’interno degli intermediari vigilati o degli emittenti, le sanzioni pecuniarie per le medesime tipologie di violazioni sono comprese tra un minimo di cinquemila euro e un massimo di due milioni di euro. È così ribadita la responsabilità individuale degli esponenti, affiancata alle sanzioni comminate alle persone giuridiche.
Particolare rilievo delle comunicazioni delle società quotate
Per le società quotate che omettano le comunicazioni prescritte dall’ordinamento, la soglia minima edittale della sanzione pecuniaria è espressamente elevata a diecimila euro. La scelta normativa accentua l’attenzione verso gli obblighi informativi degli emittenti che accedono al mercato regolamentato, valorizzando il ruolo della completezza e tempestività delle informazioni nella tutela dell’integrità del mercato e degli investitori.
Sanzioni interdittive e poteri discrezionali delle Autorità
Modulazione delle misure personali
La riforma introduce un regime più flessibile per l’applicazione delle sanzioni interdittive, quali la sospensione dall’esercizio di funzioni. Le Autorità di vigilanza acquisiscono un margine di discrezionalità più ampio nella graduazione e nell’eventuale omissione di tali misure, potendo tener conto delle peculiarità del caso concreto. Viene così superata una logica di automatismo sanzionatorio, in favore di una valutazione attenta alla proporzione tra condotta e misura interdittiva.
Criteri di rilevanza dell’illecito e selezione dei procedimenti
Non avvio del procedimento per fatti di minima offensività
Consob e Banca d’Italia sono espressamente legittimate a non promuovere il procedimento sanzionatorio in presenza di condotte che non abbiano inciso sulla trasparenza del mercato né arrecato danno agli investitori. In tali ipotesi, le Autorità possono optare per una comunicazione di richiamo nei confronti del soggetto coinvolto, introducendo un meccanismo di gestione delle irregolarità di minore impatto.
La scelta costituisce applicazione del principio di offensività e contribuisce alla deflazione del contenzioso, concentrando le risorse sui comportamenti effettivamente pregiudizievoli per il corretto funzionamento del mercato e la protezione del pubblico risparmio.
Revisione organica del procedimento sanzionatorio nel TUF
Regole comuni e principi a tutela del contraddittorio
Il decreto introduce una disciplina del procedimento sanzionatorio a carattere generale, destinata a trovare applicazione per tutte le sanzioni previste dal TUF. La revisione normativa è finalizzata a garantire una cornice unitaria e coerente, nella quale trovano specifica valorizzazione:
- il rispetto del contraddittorio con i soggetti incolpati
- la piena conoscenza degli atti istruttori da parte dei destinatari dei procedimenti
- la netta distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie all’interno delle Autorità
- la celerità e la certezza dei termini procedimentali
Tale impianto procedimentale mira a coniugare efficacia dell’azione di vigilanza e rafforzamento delle garanzie difensive, in linea con i principi generali dell’ordinamento.
Coordinamento tra Banca d’Italia e Consob
Unità dell’azione di vigilanza
Rimane confermato l’obbligo di coordinamento e di scambio informativo tra la Banca d’Italia e la Consob, al fine di assicurare l’unitarietà dell’azione di vigilanza e l’effettività delle procedure sanzionatorie. La cooperazione istituzionale costituisce un elemento strutturale dell’assetto regolatorio, particolarmente rilevante nelle materie in cui le competenze delle due Autorità possono intersecarsi.
Tutele per i segnalanti e disciplina del whistleblowing
Riservatezza e protezione dalle ritorsioni
La riforma conferma le garanzie riconosciute ai soggetti che segnalano violazioni all’interno degli enti vigilati. È salvaguardata la riservatezza dell’identità del segnalante e viene ribadito il divieto di qualunque misura ritorsiva o discriminatoria collegata alla segnalazione. In tal modo si incentiva l’emersione di condotte irregolari dall’interno delle organizzazioni, valorizzando il ruolo dei canali interni di whistleblowing come strumento di prevenzione e correzione delle violazioni.
Una strategia complessiva di razionalizzazione del sistema
Selezione delle condotte, garanzie procedurali e riduzione del contenzioso
Secondo quanto evidenziato nella nota diffusa da Palazzo Chigi, l’intervento normativo si propone di individuare e selezionare le condotte illecite in base alla loro effettiva gravità, incrementare le garanzie per i soggetti destinatari dei procedimenti e perseguire l’obiettivo di deflazionare il contenzioso. Il riordino del sistema sanzionatorio del TUF, nella prospettiva delineata dalla legge 21/2024, si colloca così in una logica di maggiore proporzionalità delle sanzioni, razionalizzazione delle procedure e valorizzazione del ruolo delle Autorità di vigilanza nel governo complessivo dei mercati dei capitali.