La progressiva riduzione dell’intervento pubblico nel credito alle imprese riporta al centro due questioni decisive: la permanenza dell’obbligo bancario di valutare il merito creditizio e la posizione del garante pubblico quando il finanziamento entra in sofferenza. Un inquadramento aggiornato delle regole applicabili e degli orientamenti giurisprudenziali più recenti.
L’esperienza maturata con i finanziamenti assistiti da garanzia pubblica durante l’emergenza sanitaria ha inciso profondamente sull’assetto del credito alle imprese. L’intervento dello Stato, articolato soprattutto tramite il Fondo di garanzia per le PMI, ha consentito di sostenere in modo massiccio la liquidità del sistema produttivo, ma ha anche mostrato gli effetti di una copertura del rischio così ampia da modificare, almeno in parte, le ordinarie logiche di selezione bancaria.
Nel triennio 2020 2022 le garanzie pubbliche hanno raggiunto i 319 miliardi di euro, pari a circa il 16 per cento del prodotto interno lordo, mentre la quota dei finanziamenti garantiti sul totale degli impieghi alle imprese è salita oltre il 32 per cento nel biennio 2021 2022, per poi stabilizzarsi intorno al 22 24 per cento.¹ Il dato è stato letto, da un lato, come prova dell’efficacia dello strumento nel preservare occupazione e continuità aziendale; dall’altro, come segnale di fragilità strutturali, quali la sottocapitalizzazione cronica delle piccole e medie imprese e il peso degli assorbimenti patrimoniali imposti dalla disciplina prudenziale europea sul credito al comparto.
Una misura straordinaria che non cancella le regole ordinarie
La funzione di presidio svolta dalla garanzia pubblica nelle fasi di shock non elimina il ruolo tipico dell’intermediario. Al contrario, quando il sostegno diventa ampio e ricorrente, diviene ancora più importante distinguere tra lo strumento emergenziale e la fisiologia del rapporto bancario. La garanzia, infatti, riduce l’esposizione del finanziatore, ma non trasforma il credito in un atto neutro né autorizza un approccio automatico all’erogazione.
Il ritorno alla funzione propria del sostegno pubblico
Con il graduale superamento della fase emergenziale, la riflessione si è spostata sulla necessità di ricondurre le garanzie pubbliche entro i limiti della loro fisiologica destinazione. Nelle considerazioni finali rese all’assemblea annuale della Banca d’Italia, alla fine del maggio 2026, il Governatore ha rilevato che i prestiti assistiti da garanzia pubblica rappresentano ancora oltre un quinto del totale degli impieghi alle imprese, una quota pari a circa il triplo di quella osservata negli altri principali Paesi europei, e ha indicato l’esigenza di riservare lo strumento alle imprese meritevoli che incontrano reali difficoltà di accesso al credito.²
Il richiamo è significativo perché segna il passaggio da una logica di ampia protezione a una logica di selezione più rigorosa. In condizioni ordinarie, un uso esteso della garanzia può infatti attenuare la disciplina di mercato e ridurre la capacità del sistema di allocare il credito verso le imprese effettivamente sostenibili.
Indicatori prudenziali e ritorno della selezione del rischio
Il mutamento di fase emerge anche dai dati sul deterioramento dei prestiti. Il differenziale tra i finanziamenti garantiti e gli altri prestiti alle imprese, pressoché nullo nel biennio 2020 2021, si è progressivamente ampliato fino a raggiungere circa due punti percentuali alla fine del 2025. Il quadro complessivo del sistema resta comunque solido, con crediti deteriorati pari al 2,4 per cento del totale dei finanziamenti e sofferenze allo 0,8 per cento. A ciò si aggiunge un elemento regolatorio rilevante: la reintroduzione, alla fine del 2023, del divieto di garantire i prestiti alle imprese classificate come più rischiose secondo il modello di valutazione del Fondo, divieto sospeso nella fase emergenziale.
La banca resta tenuta a valutare il merito creditizio
Uno dei nodi più rilevanti riguarda la persistenza, anche nei finanziamenti assistiti da garanzia pubblica, dell’obbligo della banca di valutare con attenzione la capacità di rimborso del cliente. La disciplina emergenziale non ha mai previsto un’automatica sostituzione della valutazione bancaria con l’intervento del Fondo, né ha inciso sui principi di sana e prudente gestione sanciti dall’art. 5 del Testo Unico Bancario.
La giurisprudenza di merito ha chiarito che i finanziamenti garantiti restano inseriti nel perimetro della disciplina settoriale, dalla legge n. 662 del 1996 e dal d.m. n. 248 del 1999, istitutivi del Fondo di garanzia per le PMI, fino all’art. 13 del d.l. 8 aprile 2020, n. 23. Quest’ultima disposizione ha semplificato il procedimento di accesso alla garanzia, ma non ha affatto eliminato il dovere di istruttoria. In questo senso il Tribunale di Napoli ha affermato che, proprio nei finanziamenti assistiti da garanzia pubblica, il controllo del merito creditizio va considerato rafforzato, perché la banca deve compiere una verifica critica della documentazione prodotta dal richiedente e non una mera presa d’atto dei dati contabili.³
La concessione abusiva del credito come presidio di legalità
Nel medesimo solco si colloca l’orientamento di legittimità in materia di concessione abusiva del credito, recentemente richiamato con riguardo all’ordinanza della Corte di Cassazione n. 7134 del 2026.⁴ La Corte, esaminando un caso di finanziamenti emergenziali assistiti da garanzia pubblica e in parte destinati a coprire un’esposizione pregressa verso il medesimo istituto, ha ricondotto l’operazione a una nullità per contrarietà a norma imperativa, individuata nella disposizione penale di cui all’art. 217, comma 1, n. 4, l.f., per il concorso della banca nel reato proprio dell’amministratore, con conseguente irripetibilità delle somme erogate ai sensi dell’art. 2035 c.c.
La pronuncia non va letta come eccezione legata alla specificità del caso. Essa conferma piuttosto che l’erogazione del credito, anche quando sorretta da una garanzia pubblica, non si sottrae al controllo di legalità e alla verifica della reale consistenza economica dell’impresa finanziata. L’istruttoria e la tracciabilità delle valutazioni svolte assumono così una funzione decisiva.
Quando il Fondo interviene: natura del credito e strumenti di recupero
Il tema della garanzia pubblica non si esaurisce nella fase di concessione del finanziamento. Un profilo sempre più rilevante riguarda la fase successiva all’escussione, quando il gestore del Fondo ha effettuato il pagamento al finanziatore e si pone il problema del recupero delle somme erogate.
La Corte di Cassazione ha stabilito che il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1998 per i crediti dello Stato relativi alla restituzione dei finanziamenti erogati si applica anche agli interventi di sostegno pubblico realizzati mediante garanzia, in ragione della funzione pubblicistica e dell’unitarietà della disciplina agevolativa.⁵ In questa prospettiva, il credito del gestore del Fondo, una volta soddisfatto il finanziatore, beneficia del medesimo regime di favore.
Il credito sorge con il pagamento e non richiede revoca del finanziamento
Secondo la Corte, il credito del Fondo non deriva da una diretta erogazione al beneficiario, ma dal pagamento eseguito nei confronti della banca. Esso sorge quindi per effetto del solo adempimento dell’obbligazione di garanzia, senza necessità di un previo provvedimento di revoca del finanziamento. Questo passaggio ha rilievo centrale perché chiarisce che la funzione del Fondo non è meramente accessoria sul piano processuale, bensì autonoma sul piano della pretesa restitutoria.
La successiva pronuncia resa in sede di opposizione all’esecuzione proposta da un terzo fideiussore contro la cartella di pagamento emessa dal gestore del Fondo conferma tale impostazione.⁶ La Corte ha riconosciuto il carattere pubblicistico del credito di surroga del Fondo, finalizzato a reintegrare la disponibilità di risorse pubbliche, e ha ritenuto legittimo il recupero mediante iscrizione a ruolo e riscossione esattoriale ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999, anche in assenza di un titolo esecutivo giudiziale, in deroga all’art. 21 del medesimo decreto.
Il principio trova ulteriore sostegno nell’art. 8 bis, comma 3, del d.l. n. 3 del 2015, convertito dalla l. n. 33 del 2015, che qualifica espressamente come privilegiato il diritto alla restituzione delle somme liquidate dal Fondo a titolo di perdite nei confronti del beneficiario finale e dei terzi prestatori di garanzie.
La crisi d’impresa e il tentativo di bloccare l’escussione
La fase patologica del rapporto produce conseguenze particolarmente delicate quando il debitore accede a strumenti di regolazione della crisi e mira a impedire che l’escussione della garanzia pubblica comprometta l’equilibrio delle trattative. In questi casi, l’impresa può chiedere un provvedimento inibitorio temporaneo, sostenendo che il subentro del garante pubblico e il relativo privilegio incidano sulla par condicio creditorum e rendano più difficile la costruzione di una soluzione negoziale.
La giurisprudenza di merito ha sviluppato orientamenti differenziati in relazione alla fase procedurale in cui viene chiesta la misura. Nella composizione negoziata già effettivamente avviata, il giudice ha talvolta ritenuto ammissibile l’inibizione dell’escussione. Il Tribunale di Milano ha sospeso l’attivazione della garanzia, valorizzando il rischio che il debitore, dovendo considerare nel piano il super privilegio di MCC, sia costretto ad accantonare risorse e a sottrarre finanza utile al raggiungimento dell’accordo; il Tribunale di Modena ha seguito un’impostazione analoga, sottolineando l’esigenza di preservare la trattativa con il finanziatore garantito e di evitare un interlocutore ulteriore e più gravoso, pur precisando la natura cautelare e non protettiva della misura; il Tribunale di Vicenza ha qualificato il provvedimento come tutela cautelare atipica meritevole di protezione ai sensi dell’art. 1322 c.c., funzionale alla salvaguardia della par condicio creditorum.⁷
La diversa disciplina nella domanda con riserva
Un esito opposto si registra, invece, nella fase prenotativa del concordato in continuità. Il Tribunale di Milano, dopo avere concesso l’inibitoria in sede di composizione negoziata, ha escluso la misura nella domanda con riserva ex art. 44 CCII, rilevando che le tutele invocate trovano giustificazione solo ove esista una concreta e dimostrata possibilità di risanamento. In mancanza di un piano strutturato e di una trattativa realmente avviata, non è consentito incidere in modo così incisivo sul rapporto autonomo di garanzia tra banca e Fondo.⁸
Il nuovo equilibrio tra istruttoria bancaria e funzione pubblica della garanzia
La fase che si apre dopo l’emergenza non richiede soltanto un adattamento operativo degli intermediari. Impone un ripensamento del rapporto tra erogazione del credito, controllo del rischio e intervento pubblico. La banca non può considerare la garanzia come sostitutiva dell’istruttoria, né il Fondo come un rimedio indifferenziato capace di sanare ex post carenze valutative. Al tempo stesso, il garante pubblico non resta un soggetto estraneo alle vicende esecutive e concorsuali, perché il suo credito assume una precisa qualificazione pubblicistica e strumenti di recupero peculiari.
È in questo intreccio che si misura oggi la tenuta del sistema. La qualità dell’istruttoria, la completezza della documentazione e la coerenza delle valutazioni svolte diventano il punto di equilibrio tra sostegno all’economia reale e responsabilità dell’intermediario. Il contenuto del finanziamento conta quanto la sua forma. E, nel credito garantito, questo rilievo non è più comprimibile.
Note
¹ I dati riportati sono tratti da Sabbatini, Crediti garantiti dallo Stato: intervento provvidenziale nel corso della pandemia, ma anche rivelatore delle inefficienze del sistema, in bebankers.it, 27 maggio 2026, che dà conto del rapporto Assonime sul tema.
² Credito: le garanzie pubbliche vanno circoscritte alle aziende meritevoli con reali difficoltà di accesso ai finanziamenti, in bebankers.it, 3 giugno 2026, che riferisce delle considerazioni finali del Governatore della Banca d’Italia. Per il testo ufficiale, Banca d’Italia, Relazione annuale. Considerazioni finali del Governatore, Roma, maggio 2026.
³ Trib. Napoli, decr. 1° aprile 2026, Pres. Scoppa, Est. Reale.
⁴ Cass. civ., Sez. I, ord. 25 febbraio 25 marzo 2026, n. 7134, Pres. Terrusi, Rel. Dongiacomo. In argomento, su questa Rivista, Siria Nedbal, Finanziamenti a imprese insolventi e nullità: il confine tra credito e illecito, 27 aprile 2026.
⁵ Cass. civ., Sez. III, ord. 10 aprile 2024, n. 9657 (Rv. 670771 02).
⁶ Cass. civ., Sez. III, ord. 15 maggio 2024, dep. 3 giugno 2024, n. 15485, Pres. De Stefano, Rel. Tatangelo. Il principio sulla surroga del gestore del Fondo e sulla legittimità della riscossione esattoriale è ivi richiamato anche con riferimento a Cass. n. 1005/2023.
⁷ Per l’orientamento favorevole nella composizione negoziata, Trib. Milano, 12 maggio 2024, G.D. Pipicelli, in questa Rivista, Composizione negoziata: stop all’escussione delle garanzie MCC, 2024; Trib. Modena, 8 marzo 2025, Est. Bianconi; Trib. Vicenza, 23 luglio 2025, G.D. Limitone.
⁸ Trib. Milano, Sez. II civ. e crisi d’impresa, decr. 22 giugno 2025, G.D. Pipicelli. In argomento, su questa Rivista, Il Tribunale di Milano seleziona le tutele cautelari concedibili nel c.d. concordato con riserva, 2025.